Teško da bi se mogao naći zakon koji ne nameće obavezu donošenja podzakonskih opštih akata koji bi trebali da više ili manje uspješno, pravno normiraju i regulišu odnosno dublјe pravno konkretizuju onu materiju koju taj sâm zakon pravno reguliše.

Nakon što je svoj pravni život započeo sada važeći Zakon o premjeru i katastru Republike Srpske (“Sl. glasnik RS”, br. 6/2012, 110/2016, 22/2018, 62/2018 i 95/2019), zakonodavac je odredbom člana 173. tog zakona, stvorio ili pokušao da stvori, zakonski osnov za donošenje propisa koji bi trebao da pravno reguliše materiju vrste i visine naknade za korišćenje podataka i usluga koje pruža Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslove. I na tom horizontu pravnog promišlјanja nužno je poći od odredbe stava 1. člana 173. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske u kojoj stoji: “Za korišćenje podataka i za usluge koje pruža Uprava plaća se naknada u skladu sa posebnim zakonom”, dok već u drugom stavu navedenog člana zakonodavac kaže: “Visinu naknade za korišćenje podataka i pružanja usluga iz stava 1. ovog člana utvrđuje Vlada na prijedlog Uprave”.

Pribjegavajući jezičkom tumačenju odredbe člana 173. stav 1. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske vrlo lako se utvrđuje da je zakonodavac imao namjeru da stvori pravni osnov za naplatu naknade za korišćenje podataka i za usluge koje pruža Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslove. Suptilnijim jezičkim tumačenjem navedene odredbe dolazi se i do zaklјučka da je zakonodavac odlučio da ovim zakonskim tekstom ne reguliše dublјe taj pravni institut već da taj pravni institut bude uređen “u skladu sa posebnim zakonom”, dakle, uređen zakonskim, a ne aktom slabije pravne snage kao što je pravilnik ili odluka kojom je na kraju ta materija uređena.

A, pošto je zakonodavac odredbom člana 173. stav 1. Zakona o premjeru i katastru jasno propisao da pravni institut naplate naknada za korišćenje podataka i usluga Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove, može biti uređen samo zakonom, jasno je da Odluka o visini naknada za korišćenje podataka i pružanja usluga Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 18/2012 i 27/2012) nije u saglasju sa pomenutom zakonskom odredbom člana 173. stav 1. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske.

Međutim, ne samo da postoji nesaglasje između odredbe člana 173. stav 1. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske i pomenute odluke kao opšteg podzakonskog akta, već ono što je mnogo ozbilјnije i pravno zabrinjavajuće jeste postojanje nesaglasja između pomenute odredbe člana 173. stav 1. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske i odredbe člana 173. stav 2. tog zakona.

Elem, pošto je nesporno pravno tumačenje odredbe člana 173. stav 1. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske odnosno da se materija naplate naknada za korišćenje podataka i usluga Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove može pravno normirati i regulisati samo “u skladu sa posebnim zakonom”, te da je ustavna nadležnost Narodne skupštine Republike Srpske da u skladu sa odredbom člana 70. stav 1. tačka 2) Ustava Republike Srpske: “donosi zakone, druge propise i opšte akte”, jasno je da je samo Narodna skupština Republike Srpske ovlašćena za donošenje i tog zakona.

Međutim, odredbom člana 173. stav 2. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske, zakonodavac je propisao da: “Visinu naknade za korišćenje podataka i pružanja usluga iz stava 1. ovog člana utvrđuje Vlada na prijedlog Uprave”, tako da kada se ova i odredba iz stava 1. člana 173. pomenutog zakona kompariraju, dolazi se do zaklјučka da su one međusobno kontradiktorne odnosno da je odredba iz stava 2. zapravo u nesaglasju sa odredbom iz stava 1. pošto je odredbom člana 173. stav 1. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske stvoren pravni (zakonski) osnov za uređivanje pravnog instituta naknade za korišćenje podataka i usluga Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove pa je ova potonja odredba iz drugog stava trebala da još bliže konkretizuje pravni osnov sadržan u prvom stavu pomenutog člana.

Ali, umjesto toga, zakonodavac je zašao u domen potpune kontradiktornosti te dvije odredbe dajući ovlašćenje Vladi Republike Srpske da donese taj “poseban zakon” iako u skladu sa odredbom člana 43. stav 1. Zakona o Vladi Republike Srpske: “O pitanjima iz svoje nadležnosti Vlada donosi: uredbe, odluke, smjernice, instrukcije, rješenja, zaklјučke i druga akta, u skladu sa zakonom“, dakle, Vlada koja vrši izvršnu vlast u skladu sa odredbom člana 1. stav 1. pomenutog zakona, ne može donositi zakone.

Međutim, Vlada Republike Srpske je upravo na odredbi člana 173. stav 2. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske kao i odredbi člana 43. stav 1. Zakona o Vladi Republike Srpske, etablirala Odluku o visini naknada za korišćenje podataka i pružanja usluga Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove.

A, kada je pomenuta Odluka stupila na snagu, njena primjena je u praksi izgleda i derogirala načelo legaliteta, potpuno potiskujući odredbu člana 68. Zakona o opštem upravnom postupku (“Sl. glasnik RS”, br. 13/2002, 87/2007, 50/2010 i 66/2018) kojom je regulisan pravni institut “Razgledanje spisa i obaveštavanje o toku postupka”.

Odlučujući o zahtjevima za razgledanje i prepisivanje spisa, Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslove je svoje odluke etablirala na odredbi II/lј tačke 2. i 3. Odluke o visini naknada za korišćenje podataka i pružanja usluga Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove u kojoj stoji: „Visina naknade za korišćenje podataka utvrđuje se slјedećim iznosima:

lј) Za izdavanje podataka o istorijatu parcela

2) kopiranje podataka iz katastarskog operata po stranici, i to 10 KM

3) svaka naredna stranica još po 3 KM“

dok u odredbi člana 68. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku stoji: „Stranke koje imaju pravo da razgledaju spise predmeta i da o svom trošku prepišu, odnosno fotokopiraju potrebne spise. Razgledanje i prepisivanje, odnosno fotokopiranje vrši se pod nadzorom službenog lica.“.

Ponovo pribjegavajući jezičkom pravnom tumačenju ove zakonske odredbe nesporno je da stranke imaju pravo da razgledaju spise predmeta „i da o svom trošku prepišu, odnosno fotokopiraju potrebne spise (…) pod nadzorom službenog lica“.

Prema tome, sintagma „o svom trošku“ daje pravo svakoj stranci da pod nadzorom službenog lica u štampariji ili fotokopirnici po sopstvenom izboru izvrši fotokopiranje spisa jer joj je zajemčeno pravo na slobodan izbor roba i usluga po prihvatlјivijim cijenama. Simplifikovano rečeno, ukoliko stranku zastupa punomoćnik koji je dužan da štiti prava i interese stranke, ima ne samo pravo već i obavezu da zaštiti pravo stranke da stranka o svom trošku prepiše ili fotokopira spis u fotokopirnici ili štampariji koja će stranci obezbijediti najjeftiniju uslugu, samo uz obavezu da to uradi pod nadzorom službenog lica. Uostalom, ovome je komplementarna i konkuluzija da fotokopiranje spisa ne mora nužno biti u službenim prostorijama već samo pod nadzorom službenog lica jer kako bi stranka ostvarila svoje zakonsko pravo na fotokopiranje spisa ukoliko organ uprave nije tehnički osposoblјen (ne posjeduje kopir aparat) za fotokopiranje? Tako što bi izvršila fotokopiranje spisa u fotokopirnici ili štampariji po sopstvenom izboru pod nadzorom službenog lica. Da li to znači da bi u tom slučaju stranka morala da plati naknadu troškova fotokopiranja po cjenovniku fotokopirnice ili štamparije uvećanu za cijenu propisanu Odlukom o visini naknada za korišćenje podataka i pružanja usluga Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove? Odgovor na ovo pitanje bi morao biti negativan jer u suprotnom to bi vodilo derogaciji načela legaliteta, a u tom duhu dragocjeno je ukazati i na stav jurisprudencije sadržan u Komentaru Zakona o opštem upravnom postupku: “Pravilo da razgledaju spise predmeta i da o sopstvenom trošku prepišu, odnosno fotokopiraju potrebne spise priznaje se, pre svega, strankama – na njihov zahtev – i to bez ikakvih uslova.“.[1]

Istina, ukoliko bi bio prihvaćen stav da se odredba člana 68. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku tumači u korelaciji sa navedenom odredbom Odluke o visini naknada za korišćenje podataka i pružanja usluga Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove, tako što zakonska odredba samo nameće strankama obavezu da o svom trošku u visini utvrđenoj pomenutom odlukom, prepišu i fotokopiraju spisu, to bi značilo nametanje obaveze podzakonskim opštim aktom donesenim suprotno odredbi člana 173. stav 1. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske, uz onemogućavanje stranke da plati stvarne troškove fotokopiranja spisa.

U finišu ovog pravnog promišlјanja valјa se pozabaviti i samim pojmom katastarskog operata.

Zakonodavac ne određuje definiciju samog katastarskog operata ali se do defidensa katastarskog operata ipak može doći polazeći od sadržaja nekoliko pravnih normi lociranih kako u zakonskom tako i u podzakonskom tekstu.

U tom duhu čini se sasvim nužnim poći od odredbe člana člana 12. stav 1. Pravilnika o načinu čuvanja, uvidu i izdavanju podataka geoinformacionog sistema Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove u kojoj se takasativno navodi šta se čuva u područnim jedinicma uprave pa tako u stavu 1. tačka 3) pomenutog člana stoji: „U područnim jedinicama Uprave čuvaju se: (…) z) katastarski operat sa njegovim pomoćnim dijelovima (posjedovni listovi, katastarskoknjižni ulošci, spisak parcela, spisak katastarskih parcela, sumarnik posjedovnih listova, sumarnik podataka o zemlјištu, sumarnik podataka o zgradama, pregled podataka po kulturama i klasama po katastraskim opštinama, sumarni pregled površina i katastraskog prihoda po kulturama, klasama i neplodnim zemlјištima, sumarni pregled podataka o zgradama, stambenim i poslovnim prostorijama, abecedni pregled korisnika zemlјišta, spisak vlasnika, odnosno korisnika nepokretne imovine – zgrada ili stanova, poslovnih prostorija i garaža, abecedni pregled vlasnika, odnosno korisnika nekretnina, spisak obveznika poreza iz ličnog dohotka od polјoprivredne djelatnosti, originalni podaci računanja površina – ivičnih kvadrata, grupa i parcela, spisak površina, spisak katastarskih klasa sa uglednim zemlјištima po katastarskim opštinama, spisak promjena)“, dok u slјedećoj tački označenoj kao tačka i) se dalјe taksativno navodi da se pored katastarskog operata u područnim jeedinicama čuva „spisak promjena i zbirka isprava na osnovu kojih su sprovedene promjene u katastarskom operatu i katastru nepokretnosti“.

A, upravo ovom distinkcijom je nedvosmisleno utvrđeno da katastarski operat i zbirka isprava nisu identični pojmovi i pravni instituti jer u skladu sa odredbom člana 67. stav 1. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske: „Zbirka isprava je skup isprava na osnovu kojih je izvršen upis ili brisanje upisa prava na napokretnostima“, odnosno to su upravo odluke (presude, rješenja, odluke nadležnog organa) i ugovori na osnovu kojih se vrše upisi ili brisanja upisa pa samim tim one i ne mogu predstavlјati katastarski operat već samo upravni spis te je iz tog razloga nedopustiva primjena Odluke o visini naknada za korišćenje podataka i pružanja usluga Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove u slučajevima odlučivanja o razgledanju, prepisivanju i fotokopiranju upravnih spisa.

[1] Prof. dr Zoran Tomić i Vera Bačić, Komentar zakona o opštem upravnom postupku, JP Službeni glasnik, 2012, str. 197

The Register may also establish, by regulation, formal procedures for the filing of an application for supplementary registration, to correct an error in a copyright registration or to amplify the information given in a registration. Such application shall be accompanied by the fee provided by section 708, and shall clearly identify the registration to be corrected or amplified. The information contained in a supplementary registration augments but does not supersede that contained in the earlier registration.